国家能力与治理发展

作者简介：陶建武，武汉大学政治与公共管理学院，Email：657081564@qq.com，湖北 武汉 430072

内容提要：回归国家学派对国家能力的持续性研究为中国国家能力研究提供了范式借鉴，本文通过系统梳理国内外学者对国家能力的研究文献，构建了一个包容性、本土化的国家能力分析框架，并在此基础上探讨国家能力与治理发展的关联性问题。国家能力包括输入能力、转换能力和输出能力三大核心要素，输入能力包括汲取能力、吸纳能力、认证能力，转换能力主要指制度与政策设计能力，输出能力则指强制能力、规管能力、宏观调控能力、再分配能力、提供公共服务能力和濡化能力。国家能力建设所追求的核心治理目标是安全和秩序的构建与维系，但国家能力扩张的边界是不能侵犯市场、社会和公民个人的自由。从中国的例证分析来看，中国国家能力建设呈现出明显的非均衡增长模式，在国家治理现代化的战略要求下，中国国家能力的均衡增长将是构建现代国家的合理选择。

The sustainability studies about national capacity that the return to the country school has provided a paradigm for the studies in China.The paper tries to build a local and inclusive "Input-output" analysis framework for discussing the relevance of the national ability and management development by systematically combing the research literature about the country's ability which was made by the scholars at home and abroad.The national capacity includes the "input" capacity,the "transform" ability,and the "output" capacity.The "input" capacity includes absorption,draw and certification.The "transform" ability means the institutional capacity.The "output" capacity includes the compulsion,the regulation,the macroscopical regulation and control,the redistribution,the providing public services,and the enculturation.The core management target which the national capacity pursuits are building and maintaining security and order.To be specific,the China's national capacity building presents an obvious unbalanced growth model.In the future,the balanced growth of the national capacity building would be a reasonable choice to construct a modern country.

标题注释：基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”(14AZD009)的阶段性研究成果。

上世纪80年代迄今，“国家能力”是比较政治学研究的重要范畴，也是三十多年来国家构建研究的焦点话题，国内外学者对国家能力的理解和阐释各式各样，甚至出现了难以弥合的学术分歧。因此，整合国家能力的概念，对国家能力的内涵和构成要素进行最大公约数集成，进而构建起一个包容性的分析框架以弥合学术界的分歧，意义重大。本文拟通过对国家能力理论传统进行初步梳理和比照，构建一个包容性的分析框架，并将“安全和秩序”的构建与维系界定为国家能力建设的核心治理目标追求，将“自由”的构建与维系界定为国家能力建设不可逾越的边界，进而以中国改革开放以来国家能力的成长为例证，试图检视中国国家能力建设面临的现实困境和未来方向，以期丰富学术界对国家能力的研究。

一、问题的提出

国家是现代政治学研究的核心概念，在行为主义政治学流行之前，国家是政治学研究的中心。然而，二战后的前三十年，国家研究却一度萎靡不振，国家在理论研究和现实实践中的地位遭到前所未有的挑战。从学术研究来看，自行为主义逐渐成为政治学的主流研究方向后，阿尔蒙德和戴维·伊斯顿等比较政治学者主张用“政治系统”概念取代“国家”概念，用“结构”取代“政府机关”；从治理实践发展来看，作为治理手段和政策工具，国家和政府机构逐渐受到质疑而被市场所取代，“新公共管理”运动以及“新公共服务”运动倡导“将国家退回去”，将代理机构、NGO甚至跨国机构或者诸如欧盟这类超国家机构作为国家的替代品。然而，“国家”在理论研究和治理实践中日渐式微的状态并非永久持续，在后行为主义时代，国家又被重新“找了回来”。自20世纪70年代以国家的自主性为出发点研究国家能力的回归国家学派的兴起，比较政治学视域下的国家与社会关系从二元对立走向互动融合，国家理论研究也实现了从国家自主性到国家能力建设的跨越。

西方回归国家学派对国家能力的研究大致分早期国家论和后期国家论两个阶段。早期国家论者的代表学者是埃文斯、鲁施迈耶、斯考切波，他们于1985年编著的《找回国家》论文集标志着回归国家学派的正式形成。早期的国家论者试图重申国家作为一个独立解释变量的重要性，他们将国家的自主性(state autonomy)界定为“国家可以系统的表达和推进自己的目标，而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求”[1]。国家能力便来自于这种国家的自主性，他们甚至将国家自主性等同于国家能力，将国家的或强或弱归因于不同程度的自主性。在早期的国家论者看来，国家与社会是一种典型的对立模式。在公域与私域界限分明的基本预设下，国家与社会将彼此视为敌人。因此，早期的国家自主性是与社会隔离的自主性，早期国家论者的国家能力观也等同于国家自主性，也是与社会高度割裂的。

与早期国家论者的看法相异，后期的国家论者则对国家自主性和国家能力之间的复杂逻辑关系进行了更为深入的探讨，后期的国家论者更多将国家与社会视为互融、互嵌、互赖关系，国家与社会的关系模式探讨属于典型的融合模式。英国学者迈克尔·曼对国家权力和国家能力做出了区分，他将国家能力视为国家的基础性权力(infrastructural power)，意指国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。[2]米格代尔进一步认为，国家能力就是国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力，国家能力包括渗入社会的能力、规制社会关系、提取资源和拨款，以及以特定方式配置或运用资源等四大能力。[3]进入90年代后，强调国家与社会良性互动的新国家主义学说开始盛行，代表性学者是埃文斯和维斯。埃文斯用“嵌入式自主性”(embedded autonomy)的概念来描述和解释国家与市场之间的互动关系，他将国家在保持自主性的同时与市场保持适当程度的联系称之为“嵌入”，这种类型的国家自主性称之为“嵌入式自主性”。[4]维斯试图从国内产业的关系中阐明埃文斯的嵌入性概念，她根据埃文斯嵌入性自主的构想，引入“治理性互赖”(governed interdependence)的概念，用以说明国家和社会之间独特的制度性连接关系。[5]

国内学者对国家能力的研究始于王绍光、胡鞍钢发表的《中国国家能力报告》。受到迈克尔·曼和米格代尔等国外学者的启发和影响，王绍光、胡鞍钢在该书中指出，国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力，国家能力包含汲取能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。其中，国家汲取能力是最主要的国家能力，也是其他国家能力的基础。[6]与此相异，董海军将国家制度能力视为国家的核心能力，他认为，王绍光和胡鞍钢的本意是要强调财政能力，但不免有些本末倒置，因为财政能力只是国家公共权力的手段和保障，而不是目的。[7]与前两种说法均不一致，欧树军认为，改善国家能力，离不开最基础的社会事实认定，国家的认证能力才是国家基础能力的基础。[8]欧树军的研究让王绍光再次调适自己的国家能力框架，他将“基础性国家能力”扩充到强制能力、财政汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳与整合能力等八项。[9]

黄清吉、王仲伟、胡伟等国内学者对构建国家能力的本土化分析框架进行了有益尝试。其中，黄清吉建构了一个涵盖国内政治层次与国际政治层次的关于国家能力研究的理论框架。[10]其中，国家实施对社会的统治与管理的能力可细分为资源集聚能力、社会控制能力、经济管理与社会服务能力三种，而国家应对他国竞争与挑战的能力则细分为维护主权与领土不受侵害的能力、参与创建国际机制的能力、国家力量提升的能力三种。[11]与黄清吉的分析框架相比，王仲伟、胡伟将国家置于国家与市场、国家与社会和国际体系三个维度，构建了国家能力体系的分析框架。就国家与市场关系而言，国家能力综合体现为国家对宏观经济的管理能力；就国家与社会关系维度而言，国家能力主要表现为资源汲取能力、突发公共事件应急管理能力、公共服务能力、强制规制能力、国民基本价值引领能力；就国际体系维度而言，国家能力主要表现为维护主权、领土、海外公民不受侵害能力、国际竞争能力和促进国际合作能力。[12]

从国内学界对国家能力的研究可以看出，大部分论者套用回归国家学派的观点对中国国家能力进行“生吞活剥”式的“解析”，仅有少部分学者试图结合中国的具体情况对国家能力进行新的探讨。中国的国家能力研究尚处于引进、介绍西方回归国家学派理论的起步阶段。综合来看，学界对国家能力的研究存在四方面的分歧。第一，在国家能力的涵义理解上，有的学者将国家自主性等同于国家能力，有的学者将国家的基础性权力视为国家能力，有的学者将国家权力与国家能力混淆。第二，在国家能力的构成要素上，学界划分法迥异，有的学者持二要素说，还有三要素说、四要素说、五要素说、六要素说以及八要素说等。第三，在国家核心能力的判断上，有的学者认为财政汲取能力最基础，而有的学者认为国家认证能力最基础，还有的学者认为制度能力最基础。第四，在国家能力的本土化分析框架的构建方面，一种是国家能力体系分析框架，另一种是涵盖国内与国际两个层次的理论框架，这两种分析框架的共同之处在于，从不同层次对国家能力进行了类型学的划分，但如何梳理各项能力之间的密切关系从而使国家能力形成一个有机互动的整体？如何理性审视国家能力强弱产出的治理效果？目前学术界对此探索较少，国家能力本土化、包容性分析框架的构建及其应用亟须破题。

二、国家能力与治理发展：“输入—输出”分析框架的尝试性构建

治理是透视政治发展的一个绝佳窗口，通过探究中国现实治理的发展变化能够有效透视我国改革开放以来政治发展的基本经验和面临的现实困境。治理发展有诸多目标追求，秩序(安全)的建构与维系是治理发展的核心目标，也是国家能力建设的核心目标归属。在无秩序状态下，任何产业都是无法存在的，最糟糕的是人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。[13]因此，政治经济社会生活的有序状态是人们的公共生活得以持续的根本前提。正如亨廷顿所言，“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”[14]。而国家治理，就其最一般性的意义而言，是一个政治社会有效形成秩序的过程。[15]因此，国家能力对治理发展的促进首先体现在秩序的建构方面，其次还体现在秩序维持方面。秩序需要法律制度、道德规范和意识形态等因素的共同维护，任何社会都离不开强大的公共权威，强大的国家是法治和道德能够发生作用的保障性前提。社会秩序是社会稳定的重要表征，一个有秩序的社会才能够保持正常运转，亦才能够称得上是现代社会。因此，现代社会政治秩序、经济秩序、社会秩序、人心秩序的建构与维系仰赖于强国家能力，国家能力的强弱直接决定了现实治理发展和改善程度。

(一)国家能力的“输入—输出”结构①

从回归国家学派到国内近期的国家能力研究，国家能力的主流定义意指国家贯彻和实现自身意志的能力。鉴于国际层次的国家能力对国内治理效果产生的影响较弱，本研究摒弃了国家能力的国际维度，主要是从国家与社会②关系维度来探讨国家能力，将国家的基础性能力视为国家能力。因此，笔者认为，国家能力是指国家事实上渗透社会，在其统治范围内自主地贯彻和实现自己目标和意志的能力。虽然学术界对国家能力构成要素的划分存在种种分歧，但仔细辨识不同学者的划分方法，大都具有相似性和共通性，或重复或互补。为避免争议，笔者对学界提的较多、有初步共识的能力进行归纳和总结，选取国家能力构成要素的最大公约数，将国家能力集约为汲取能力、吸纳能力、认证能力、制度与政策设计能力、强制能力、规管能力、宏观调控能力、再分配能力、提供公共服务能力、濡化能力等十种能力。

事实上，国家能力的构成要素间并非单纯的并列关系，而有内在的逻辑关系。国家的基础性能力具有明显的双向度特征，既包括国家在其统治的领域内自上而下“输出”其意志和目标的能力，也包括国家自下而上的从社会“输入”资源的能力。此外，国家欲使其意志和目标得以顺利贯彻和执行，首要前提需要将意志和目标融入到具体的制度、政策、规章之中，借助制度和政策的合法性贯彻和实现国家意志。因此，国家能力按其内在逻辑应分为“输入”能力、“转换”能力和“输出”能力三大块，“输入”能力主要包括汲取能力、吸纳能力、认证能力；“转换”能力特指制度与政策设计能力，而“输出”能力主要包括强制能力、规管能力、宏观调控能力、再分配能力、提供公共服务能力、濡化能力。

在国家能力的“输入—输出”结构中(见图1)，必须明晰以下三点：首先，国家欲从事实上渗透市民社会，就必须具备充足的人力、物力和财力资源，与此同时，更为重要的是，国家需要从市民社会中获取事实信息，这是治国理政的前提，因此，“输入”不是目的，而是手段和基础；其次，国家在其统治范围内多大程度上自主地贯彻和实现自己目标和意志，取决于其目标和意志的制度化表达程度，制度与政策设计能力直接决定了“输出”什么以及如何输出的问题，因此，制度与政策设计能力是国家能力的核心。再次，国家事实上渗透市民社会，必须仰赖于制度和政策的贯彻和执行，因此，国家能力的“输出”端是国家能力的有力保障。从理论推演来看，国家能力“输入—转换—输出”的结果呈现即是治理的发展，“从社会中来，到社会中去”直接体现了国家对社会的渗透；从具体发展实践来看，1989年以新自由主义学说为理论依据、强调以私有化为导向、政府放松管制的华盛顿共识在发达国家和发展中国家导致了两种截然不同的改革后果。西方国家出现了较好的政府商业化管理的效果，而拉美则出现了“国家失败”，政治混乱、社会分裂、金融危机等一系列恶果。[16]拉美国家的失败教训以及中国取得的经济奇迹有力地证明：对于后发国家的发展和治理而言，国家能力建设至关重要。

图1：国家能力的“输入—输出”结构

(二)国家能力的“输入—输出”结构与治理发展的关联性

1.输入能力与治理发展的关联性

国家行使建设军队、控制公民、制定和实施政策以及提供其他公共物品等职能均需要大量的经费开支，财政因此构成国家治理的基础，亦是国家能力的基础。国家的汲取能力主要是指国家从社会中汲取、集聚财税的能力。一些学者的研究表明，财政汲取能力与治理质量之间相关性明显。马骏、温明月运用非洲国家的面板数据验证了“只有税收国家才能实现好的国家治理”假设。[17]张景华运用发达国家和发展中国家的跨国数据进行研究发现，税收成为国家和社会互动的关键纽带，能够促进政治问责，改善治理质量；财政上高度依赖于税收的国家更容易实现善治。[18]而国家汲取财政能力下降将导致宏观经济调控能力下降、经济不稳定、经济衰退、高通货膨胀、高失业率、企业倒闭破产、居民收入下降、触发社会危机、引起社会动荡以及普遍性的“不认可”和“不认同”信用危机等一系列的严重后果，因此，国家保持适度的财政汲取能力对于国家治理发展而言至关重要。

国家的吸纳能力主要是指国家对社会治理资源的吸纳以及对人力资源的吸纳能力。对治理资源进行吸纳是为了弥补财政不足、为国家治理减负的举措，同时也能激活市场和社会活力，充分发挥市场和社会在治理中的积极性和主动性，提高资源的利用和配置效率，提高公共物品服务的质量。国家对人力资源的吸纳，一方面能够持续更新政治体系，为体系注入活力，另一方面，能够通过精英吸纳过程维持政治稳定。

国家的认证能力主要是指以中央政府为代表的国家，收集、确认、识别境内有关人、财、物、行、事的名称位置、数量、流动方向和真假优劣等基本事实，进而建立相应分类、规则、标准和规范的整个过程。[19]超大规模、纷繁复杂的国家治理、社会生产、消费、市场运作、社会治安等问题均需要依赖认证和监控。除了上述认证内容外，笔者认为，国家的认证能力还应包括认证不同阶层、不同群体的参与诉求、利益诉求，认证需求应成为国家认证能力的重要组成部分，尤其是当国家意志渗透市场和社会后，认证国家意志渗透的结果以及来自市场和社会的反馈显得极为重要。认证是国家行动最为基础的环节，认证能力是国家基础能力的基础，有效的认证体系为现代国家治理提供信息基础，是国家基本制度建设的基础。

2.转换能力与治理的关联性

新制度经济学认为，制度是决定经济发展的关键变量。制度与政策设计能力为众多学者所提及，主流对制度与政策设计能力的定义大多是停留在基本制度层面。笔者认为，国家的制度与政策设计能力主要是指国家有效供给制度、政策、规章的能力，包括制度创新与政策的创新。燕继荣认为，国家的制度应该是一个完整的体系，既包括宪法确立的基础性制度，也包括基本政治制度，绝大部分构成是涉及各领域的具体规章和政策。[20]规制经济、政治、社会、个人行为都仰赖于国家的制度供给能力，制度与政策设计能力提供生成秩序的一般性正当行为规则，通过规则对行为进行约束，就能形成一种有利于彼此的秩序。国家从社会中汲取了财政、人力、物力以及信息资源，只有通过制度转换，国家行动才具有合法性，才能够实现国家意志的传输、表达和执行。认证的价值需要通过制度得以体现，制度和政策内在规定了资源的分配方式，制度是社会控制的最好方式。从世界视野来看，前苏联的主要教训就是不重视基本制度建设问题，致使制度供给不足，制度漏洞很大，监督和制约权力的制度缺乏导致腐败横生，执政党制度缺乏吸纳能力导致苏共性质发生本质性变化。在转型时期，俄罗斯不仅形成了混乱的市场体制和分裂的社会结构，而且形成了一种去工业化、去现代化的资源依赖型经济结构，根本原因在于国家制度能力的缺失。[21]反观美国在进步时代的表现，面临公司霸权、政治腐败、贫富分化等种种治理危机，美国通过以下两个途径加强转型期国家能力建设：首先，保证官僚机构的廉洁，防止政府受到利益集团的俘获，保证国家的自主性；其次，国家可以在法律的框架里，增加制度供给，提高国家执行法律的能力。[22]

3.输出能力与治理的关联性

国家的“输出”能力体现为制度的执行能力，通过制度的有效执行，实现国家意志对市场和社会的渗透。强制能力主要是指国家合法地垄断暴力、合法地使用强制力。军队对外必须有能力抵御外来的威胁，国家对内必须有能力借助专业警察的力量维持国家的安宁。由此可见，强制能力对于构建和维持和平稳定的社会秩序具有根本性的保障作用。规管能力(规范能力)主要是指规管人们外部行为的能力，国家规管包括安全监管、对市场外部性的规管、对民众各种违规行为的规管等，规管的主要目的是构建良好的经济秩序和社会秩序。宏观调控能力主要是指国家指导经济社会发展的能力，包括对宏微观经济的管理能力、经济的增长维持能力、经济结构调整能力、统一公平市场构建能力等。国家的宏观调控能力能够整顿和规范市场经济秩序，消除经济运行中的不健康因素，保障市场经济秩序的正常运转。

再分配能力是指国家以特定方式在不同社会集团间对稀缺资源进行权威性调配的能力。再分配有两个目的，一是保障社会中所有人的经济安全，最基本的温饱能够保证所有人都有尊严地活下去；二是缩小收入和财富分配的不平等。由于不平等增加了社会动乱的可能性，再分配有助于维护社会秩序、增强政府的认受性。[23]提供公共服务能力是指国家履行职能、为全社会提供必需的公共物品的能力。国家存在之所以具有正义性，根源于人们对自己权利的让渡，人们要么出于安全需要的考虑而让渡出一部分权利给国家，要么出于矛盾和争端的解决、人身和财产安全的保障而让渡出一部分权利给国家。因此，国家存在的法理基础内在决定其必须为全社会提供公民必需的公共产品和公共服务，提供公共物品是国家的一种特殊职能。一个国家若不能为其成员提供有效、足够的公共物品，国家自身将面临严重的“合法性”危机。

濡化能力是指通过国民基本价值观制造共识，进而构建秩序的能力。濡化强调的是对人实施后天教育，在价值多元化的社会里，国家的濡化能力能够化解观念冲突和利益冲突，当价值观念内化于心、外化于行时，社会的失范行为就会得到极大减少，国家的濡化能力实际上构建的是一种人心秩序，通过人的自我约束实现社会秩序、经济秩序和政治秩序的构建与维持。除此之外，国家通过理想信念教育和道德教化，能够帮助公民确立内心秩序，从而使得外在秩序的构建和维系有了根本保障。

三、改革开放以来中国国家能力建设与治理发展的例证分析

改革开放三十多年以来，中国的经济发展取得了飞速进步，与此同时，发展问题、社会问题、政治问题日渐突出，中国也俨然成为了一个“问题中国”。徐湘林认为，中国目前面临的社会危机是一种“转型的危机”，即在经济—社会转型中由于各种利益冲突和治理能力滞后所产生的危机，是在特定历史背景下结构性转型的必然现象。[24]转轨中国必然会面临诸多现实难题，国家能力建设的滞后性加大了社会危机的频度和烈度。因此，从国家能力的“输入”“转换”“输出”角度分段把脉中国国家治理效果，能够为未来国家治理绩效的提升提供方向性启示。

(一)输入能力与中国的治理发展

中国政府主要通过税收从社会汲取财政资源，值得关注的是，中国国家的汲取能力还涉及到地方政府这一中介变量，因此中国国家汲取能力建设不仅涉及到政府从市场和社会汲取财力，还涉及到中央从地方汲取财力。回溯改革开放以来中国的财税体制改革历程，从1980年的“划分收支、分级包干”到1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”，再到1988年“改进包干办法”，整个80年代的财政体制改革产生了“地强央弱”的弊病。直至1993年，中国国家财政收入占GDP的比重是10%左右，仅高于正在崩溃的前南斯拉夫，地方过于强大，中央政府不得不向地方政府借钱，国家能力遭到了极大的削弱。1994年，中国实行了分税制改革，国家汲取能力得到了极大的增强。根据公布的数据统计，1990-2012年22年间，财政收入增长了38.9倍(其中中央财收增加了55.6倍)，同期GDP总量仅增加了26.6倍。[25]国家财政汲取能力的强化，使得中国的宏观调控能力大大增强，政府在1997年亚洲金融危机和2008年金融危机中都很好地保持了经济的平稳发展，成功地将通货膨胀、失业率等指标控制在合理的范围内，因而塑造了国外热议的“中国模式”。

国家的吸纳能力不断增强，吸纳治理资源的同时也维护了政治社会稳定。改革开放30年是分散化资源的多元成长阶段，第一种重要的资源是治理资源，第二种分散化的资源是人力资源。康晓光、韩恒借鉴“行政吸纳政治”的概念提出了“行政吸纳社会”，国家通过“分类控制”体制并借助控制和功能替代两种核心机制更好地控制社会，防止对抗性力量出现，维护政治稳定。[26]唐文玉则在“行政吸纳社会”的基础上提出“行政吸纳服务”，社会依附于国家的支持和帮助，国家通过购买服务等形式吸纳治理资源。[27]自此，中国大陆国家与社会之间在治理问题上形成一个资源依赖结构，有效解决了某些领域国家财政短缺的难题。在人力资源的吸纳上，中共一直致力于将体制外政治化的社会势力纳入制度化的参与渠道，并通过“三个代表”等意识形态包容性的增强来吸纳体制外各界精英，私营企业主、社会组织负责人等各界精英被有效吸纳到政治体系中，体制外精英诉求通过“内输入”模式很好地被党和政府所体认，中共吸纳人才和治理资源的能力日渐增强，政治社会的稳定性得到了极大增强。

中国通过实施政务信息化不断提升国家的认证能力，但目前的国家认证能力还不够强。社会信息化是为了通过认证实现社会生活的清晰化、标准化，政务信息化是为了通过认证提升行政管理的效率，国家治理信息化是为了通过基础信息认证建构、完善各项国家基本制度。从1993年开始建设的“三金工程”、2002年开始建设的“十二金工程”，这些“金字工程”面临的共同任务在于建立自然人、法人的身份、财产、产品、行为、事务的真实性、唯一性、整合性，首先实现“条条集中”，将认证知识逐级向上集中，从省级统一过渡到全国统一。[28]因此，中国在过去相当一段时间内，信息建设的重心偏向于政务信息化，轻视社会信息化和国家治理的信息化。不仅如此，就连政务信息化的重心也并没有以人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等基础数据的信息化为主，而是以便利行政管理为主要旨意。由此导致国家的认证能力较弱，国家治理和制度建设所需要的基础信息较为缺乏。在未来较长的一段时期内，信息化建设重心应偏向于社会的信息化和国家治理的信息化建设，实现政务信息化、社会信息化和国家治理信息化的同步并重。

(二)转换能力与中国的治理发展

中国的改革和转型始终遵循两条道路，第一条道路是问题倒逼式的改革和转型，在问题倒逼式的改革和转型中，改革和转型过程中一些严重问题的出现与存留，充分说明了国家体制中存在严重的制度缺陷与制度缺口。[29]中国诸多改革措施和策略的出台与实施均是以问题的解决为先导，治理发展的过程就是由问题倒逼制度不断破旧立新的过程。第二条道路是经济先导型改革和转型。在经济先导型改革和转型中，国家的制度与政策供给能力主要集中于经济领域(如建立市场经济体制、调整经济结构、国企改革、转变发展方式、财税体制改革、分配关系调整等)，政治、社会、文化、生态等领域的制度供给明显偏少，国家主要承担了发展型责任，国家对制度建设重心的选择性偏移导致中国经济奇迹的发生和发展型国家特征的彰显。发展型国家制度建设的重点是国家从社会集中并配置资源、推动经济高速发展。[30]经济先导型的改革道路在政府层级内部塑造了独特的“政治晋升锦标赛”，“政治晋升锦标赛”内生的激励机制促使地方政府官员重视经济增长，对教育、医疗等公共服务领域进行选择性忽视，由此导致社会矛盾逐渐增多，民众心理怨恨逐渐增多。外加上公共预算制度缺失导致汲取的财政资源无法有效转化为再分配能力，转型中国的制度与政策供给能力在社会领域显得“力不从心”，国家承担的社会性责任不够多，继而导致当下治理绩效不高。

(三)输出能力与中国的治理发展

中国的国家强制能力已经变得异常强大。上世纪80年代至今，经过多次警务革命和公安体制改革，中国已经拥有一支纪律严明、训练有素的专业警察队伍，对外抵御外来威胁，对内维护社会稳定。通过80年代的“严打”和推行至今的社会治安综合治理，中国的国家强制能力得到极大增强，国家强制能力在维护国家安全和公共秩序方面发挥着根本性的作用。

与国家强制能力相比，中国的国家规管能力则相对较弱。改革开放三十多年以来，中国的国家规管所依赖的规章制度大多集中于事前控制，规管方式主要以运动式监管为主。虽然近些年来国家规管日益依赖正式制度，但由于长期以来规管领域“制度化水平低”，监管制度的完备性不够、执行力不强。长期以来以发证为主的事前准入控制模式在日益纷繁复杂的市场经济时代已经捉襟见肘，政府的事中、事后监管能力低下，运动式监管方式穷于应对频发的食品药品安全、消费者权益保护、安全生产等现实问题，监管型国家建设还有很长的路要走。

中国的再分配能力也较弱。对于转型中国而言，分配正义不仅事关国家的有效治理，更关系到中共的合法执政。一方面，虽然全国绝大多数人口都解决了温饱问题并正走在奔小康的路上，但仍有几千万人尚未跨过温饱线。另一方面，不同社会阶层、城乡之间的收入差距正日益拉大，收入分配体制改革难上加难。数据表明，中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5∶1扩大到目前的接近13∶1，城乡居民收入差距由1998年的2.52∶1扩大到2011年的3.13∶1。[31]《收入分配体制改革总体方案》于2004年开始起草，直至2013年才出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，历时之久、政策线条之粗表明，既得利益集团的阻挠导致的国家自主性流失可见一斑。

中国的公共服务能力建设也遇到了障碍。十六届六中全会提出了服务型政府建设，近两年，党中央和国务院又提出实现城乡基本公共服务均等化。实际上，财政分权、以GDP为基础的官员考核模式及其引致的政府间竞争诱使地方政府将大量财政资金投向增长效应明显的经济建设领域，明显挤压了民生类公共服务领域的财政支出。基本公共服务长期供给不均衡将产生一系列社会问题，社会问题的累积将导致严重的政权危机。近年来频发的群体性事件已经为中国国家的公共服务能力敲响了警钟。

此外，中国的濡化能力建设遇到的障碍更大。改革开放以来中国社会主导价值观并未发生明显变化，但主流价值观却发生了重大改变。主导价值观与主流价值观之间已经形成一种张力关系，已成为社会主流价值观的多元价值观、个体价值观、世俗价值观和物质价值观对作为主导价值观的一元价值观、整体价值观、理想价值观和精神价值观产生某种疏离和冲击，从而导致主导价值观与主流价值观间的失衡。[32]价值观的急剧变迁将导致民众暂时性的价值迷失，进而产生价值危机，导致行为失范。当前社会频发的道德危机事件、市场领域频发的无序竞争行为等即是例证。然而，当前社会主义核心价值观教育明显没有跟上价值观的变迁速度，80后、90后、00后对社会主义道德教化和理想信念教育的接受度、认可度正在降低，社会主义核心价值观的推广和认同遇到了前所未有的障碍，国家的濡化能力遭到了削弱。

综合来看，在输入能力端，中国国家汲取能力和吸纳能力不断增强，认证能力也有所增强，但还做得不够；在转换能力端，我国的制度供给能力重心的选择性偏移直接导致国家的某些输出能力弱化，根本上影响了治理的绩效和秩序的建构和维持；在输出能力端，中国的强制能力强，但规管能力和再分配能力较弱，虽然政府日渐重视公共服务能力和濡化能力，但两者均遇到了根本性障碍。总体而言，中国国家能力增长呈现出明显的高强制能力、高汲取能力、高宏观调控能力、弱吸纳能力、弱认证能力、弱制度与政策设计能力、弱规管能力、弱再分配能力、弱公共服务能力、弱濡化能力的“三高七弱”畸形格局，其增长模式是典型的非均衡增长模式。

秩序的建构与维系是后发国家治理的核心目标追求，后发国家的国家能力建设尤为急迫。国家应具备的十项能力紧紧围绕安全和秩序的建构与维系发挥着重要作用，但秩序的建构与维系并非绝对，国家能力增长并不等同于国家权力的增强，也不意味着国家肆意对市场和社会进行权力控制，国家能力建设也应有边界限定，即不能侵犯市场、社会和公民个人的自由。在国家治理现代理念提出的战略背景下，市场和社会的诉求与作用发挥日益凸显，国家正在以一种更有效、合法的方式治理市场和社会。在保障民生、推动国家治理现代化的未来，中国国家能力建设应针对吸纳能力、认证能力、制度与政策设计能力、规管能力、再分配能力、公共服务能力、濡化能力等弱化环节进行重点建设，以期构建起均衡的国家能力增长模式，这是构建现代国家的必经之路，亦是推动中国国家治理现代化的合理选择。

①国家能力的“输入-输出”结构有别于阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和决策》一书中揭示的政治体系包含的输入、转换、输出、结果和反馈五个环节，政治体系的“输入-输出”结构主要指国家接受系统外部环境的要求与支持，输入的同时向系统外部环境进行政策输出。国家能力的“输入-输出”结构主要从国家能力的向度和先后顺序进行划分，借鉴了政治体系的分析理路，由于结果和反馈主要来自于市场和社会，从国家能力角度来讲，国家通过汲取、吸纳以及认证等方式能够将市场和社会的反馈信息整合到下一轮的“输入—输出”循环治理中。

②广义的社会是相对于国家(政治社会)进行区分和界定的，既包括私人生活领域的市民社会，也包括经济领域的市场。

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